關(guān)于蘇州地下綜合管廊確權問(wèn)題的探討
關(guān)于蘇州地下綜合管廊確權問(wèn)題的探討
我國幅員遼闊，但隨著(zhù)城市化進(jìn)程的不斷加快,土地資源緊張的矛盾日益突出。伴隨著(zhù)大城市獨有的“虹吸效應”，大量人口不斷涌進(jìn)城市，人民群眾在享受大城市所帶來(lái)的便利的同時(shí)，也不斷飽受擁堵之苦。人們無(wú)不意識到在城市核心區，空間就是效率，土地就是金錢(qián)，用威廉?配第的名言一言以蔽之：“土地是財富之母”。在這樣的發(fā)展背景下，對土地的立體化開(kāi)發(fā)，成為了城市管理者的首選方案。發(fā)達國家的土地開(kāi)發(fā)經(jīng)驗表明，人均GDP達到1000美元后，基本具備了大規模開(kāi)發(fā)利用地下空間的條件和實(shí)力，人均GDP達到3000美元后，則進(jìn)入地下空間開(kāi)發(fā)利用的高潮期。因此對城市地下空間的開(kāi)發(fā)利用，是一個(gè)城市生長(cháng)發(fā)展的必經(jīng)階段。
隨著(zhù)已建城區的不斷擴大，城市地下空間開(kāi)發(fā)利用面臨著(zhù)日趨復雜和綜合性的難題，對于建設者而言目前仍缺乏系統性、規范性的內容和程序要求，使得地下空間開(kāi)發(fā)利用在規劃建設、權屬登記等方面存在制度缺陷，為投資者帶來(lái)很多難題。目前蘇州是國家首批城市管廊試點(diǎn)城市之一，根據國家試點(diǎn)要求，試點(diǎn)管廊項目將于2017年底建成并投入運營(yíng)。在工程推進(jìn)過(guò)程中，蘇州市管廊公司面臨著(zhù)管廊建設用地批復難，建成管廊無(wú)法取得相應產(chǎn)權等困擾。2017年，在《蘇州市地下綜合管廊試點(diǎn)年度績(jì)效評價(jià)專(zhuān)家反饋意見(jiàn)》中提到“需探索地下空間用地使用權與管廊建設運營(yíng)有機結合的體制機制模式，為推進(jìn)地下綜合管廊產(chǎn)權登記、產(chǎn)權抵押等工作提供經(jīng)驗”，從這里可以看出，蘇州管廊目前所面臨的難題，其實(shí)也是國內專(zhuān)家學(xué)者希望得到解決的通病。沒(méi)有產(chǎn)權的地下管廊，對于投資企業(yè)來(lái)說(shuō)就如同無(wú)源之水，無(wú)本之木，這也將對地下市政基礎設施建設吸引社會(huì )資本造成巨大的障礙。因此為破解這些難題，對地下空間用地及產(chǎn)權相關(guān)的政策法規研究則顯得十分必要。
目前管廊建設涉及到地下空間用地、地下構筑物、管廊設施無(wú)法獲得產(chǎn)權確權登記等問(wèn)題，在其他地下工程實(shí)踐中的處理方式也不明晰。而對管廊確權的研究拆分開(kāi)來(lái)，即是對管廊用地與產(chǎn)權的研究，實(shí)質(zhì)上就是對于地下空間用地權和不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權的研究，因此本文以這兩處問(wèn)題的研究與剖析，對管廊確權問(wèn)題進(jìn)行探討。
一、涉及管廊的地下空間用地權確權問(wèn)題
（一）用地權屬性定義
建設用地使用權是指以建設為目的而使用國有或集體所有土地的權利?！段餀喾ā返?36條規定“建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立”，肯定了地下空間的建設用地使用權。
因此根據上述法律條文的敘述，我們可以得出由于地下綜合管廊屬于我國重點(diǎn)扶持項目，同時(shí)還是帶有強烈準公益色彩的城市基礎設施建設工程項目，根據我國《土地管理法》管廊的建設用地應由國家依法劃撥，且作為城市百年大計的管廊工程，其土地使用權也無(wú)期限限制。
（二）用地權登記問(wèn)題
于2011年實(shí)施的《城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理規定》和于同年出臺的《蘇州市地下（地上）空間建設用地使用權利用和登記暫行辦法》中都規定了地下空間建設用地使用權可進(jìn)行登記，蘇州的暫行辦法更結合了《物權法》的精神，提出地下空間建設用地使用權可按地下、地上分層單獨登記。
但在蘇州管廊建設的實(shí)踐中，城北路管廊、太湖新城管廊工程項目并未取得選址意見(jiàn)書(shū)、建設用地規劃許可證以及國有土地使用權證，而澄陽(yáng)路管廊項目正在辦理，目前已取得選址意見(jiàn)書(shū)?？v觀(guān)全國地下空間建設用地使用權的登記情況，蘇州并非是出現此類(lèi)問(wèn)題的個(gè)例，由此可見(jiàn)地方政府對法律條文規定的有著(zhù)各自不同理解，并對應著(zhù)不同的執行標準。
二、涉及管廊的產(chǎn)權確權問(wèn)題
（一）不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權問(wèn)題分析
我們認為以公司為載體進(jìn)行管廊投資建設的模式，將有效地調動(dòng)民間資產(chǎn)進(jìn)行市政基礎設施建設。因此，地下綜合管廊地下空間用地權及使用權，由其建設的管廊產(chǎn)權歸屬投資者所有，可參照其他一般項目單獨辦理產(chǎn)權，并允許其對該項目進(jìn)行抵押或租賃。但目前為止，尚未有一部完善的法律或法規能對地下空間的所有權進(jìn)行界定，并在除管廊外的其他事宜上引發(fā)了許多糾紛，如許多老百姓購買(mǎi)的地下車(chē)庫無(wú)法取得產(chǎn)權，某些地下商業(yè)街內產(chǎn)權的無(wú)法劃分等問(wèn)題。
在現實(shí)中，若不對地下工程產(chǎn)權進(jìn)行界定，則違背了《城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理規定（2011年修正本）》中“誰(shuí)投資、誰(shuí)所有、誰(shuí)受益、誰(shuí)維護”的原則。若開(kāi)發(fā)的地下工程得不到產(chǎn)權證明，這些未經(jīng)確權登記的產(chǎn)權不受法律保護，同時(shí)該資產(chǎn)也不能在市場(chǎng)上自由流轉、交易，也不能作為資產(chǎn)進(jìn)行抵押，這顯然不利于管廊投資建設企業(yè)自身的收益與發(fā)展。
由此我們可以看出，對于蘇州管廊產(chǎn)權的確定及登記問(wèn)題亟待解決。由于管廊工程往往跨度極長(cháng)，雖大部分線(xiàn)位在市政道路下，但仍會(huì )有部分線(xiàn)位涉及到其他宗地，如蘇州城北路管廊元和塘頂管段穿越上部規劃地塊，若我們能及時(shí)有效地對管廊產(chǎn)權進(jìn)行登記，在保護管廊所有人權益的同時(shí)，也能完全避免未來(lái)由于確權不明確而與其他地塊業(yè)主產(chǎn)生的各種糾紛，這也能極大地鼓勵社會(huì )資本進(jìn)入管廊建設領(lǐng)域，保障城市生命線(xiàn)建設進(jìn)入良性循環(huán)發(fā)展。
（二）管廊不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權登記問(wèn)題
眾所周知，不動(dòng)產(chǎn)物權的設立應當依照法律規定登記，自記載于不動(dòng)產(chǎn)登記薄時(shí)發(fā)生效力，因此科學(xué)合理的登記制度是管廊確權的重要前提?！冻鞘械叵驴臻g開(kāi)發(fā)利用管理規定》和《蘇州市地下（地上）空間建設用地使用權利用和登記暫行辦法》雖然對地下空間建設用地使用權以及用地規劃許可證的登記都有明確的說(shuō)明，但均未涉及不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權登記的相關(guān)內容。
《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》中明確的十種不動(dòng)產(chǎn)權利中，只籠統涉及到建設用地使用權，但對地下建設用地使用權并沒(méi)有單獨說(shuō)明?！恫粍?dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細則》第三十四條也只涉及用地使用權首次登記的處理辦法，而在第三十五條中只涉及到房屋所有權首次登記的處理辦法，細則并未對地下構筑物產(chǎn)權登記做詳細說(shuō)明。蘇州市于2017年6月實(shí)施的《蘇州市國土資源局關(guān)于進(jìn)一步規范不動(dòng)產(chǎn)登記有關(guān)問(wèn)題的通知》中只對住宅小區的地下車(chē)庫、地下儲藏室等不動(dòng)產(chǎn)登記做出規定，并未對其他單建的地下不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權登記做出具體說(shuō)明。由此可見(jiàn)由于前置條件的不成熟，關(guān)于地下單建構筑物的產(chǎn)權登記問(wèn)題目前在各層面法律法規上都是不完善的，這便為管廊產(chǎn)權登記帶來(lái)了巨大的障礙。
三、造成管廊確權難原因的推測與分析
對于管廊物權的確認，首先是用地權的確認，在此基礎上再進(jìn)行產(chǎn)權的確認，而通過(guò)前文的分析我們可以看到在造成管廊用地難以批復的種種原因中，《物權法》、《城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理規定（2011年修正本）》等法律法規中都體現出了最基本的指導性意見(jiàn)，而各城市地區并不積極響應的態(tài)度，讓我們不禁推測到其實(shí)還有更直接、更直白的因素制約著(zhù)城市管理者們不愿意為管廊這類(lèi)單建地下空間建設用地買(mǎi)單，那就是建設用地指標的供應不足。
根據江蘇省土地利用總體規劃，到2020年建設用地總規?？刂菩柙?06.15萬(wàn)公頃的范圍內，而基本農田面積必須需保證421.53萬(wàn)公頃不減少。江蘇省人多地少，隨著(zhù)開(kāi)放型經(jīng)濟的迅速發(fā)展，外來(lái)人口的不斷增加，為確保耕地面積不受侵犯，城市土地資源配置壓力巨大，建設用地供需矛盾凸顯。目前江蘇的國土開(kāi)發(fā)強度為20.99%，為全國第一，江蘇省用地形勢極為嚴峻。長(cháng)時(shí)間以來(lái)，蘇南的用地指標主要是從蘇北調取，僅以鹽城市為例，2001年以來(lái)鹽城市已向蘇南調劑約50萬(wàn)畝用地指標。
經(jīng)濟發(fā)達地區用地指標的不足已不是秘密，為緩解這一難題，全國各省目前采取的方式是建設用地增減掛鉤結余指標流轉交易。通過(guò)將農村閑置、零散的土地重新整合，建新拆舊，土地復墾等措施，將節約出來(lái)的少部分農村建設用地以指標調劑的方式按規劃調整到城鎮使用。據中國國土資源報消息報道，2016年2月至2017年6月底，全國已有13個(gè)省份開(kāi)展增減掛鉤節余指標流轉交易，流轉收益達334.53億元。
蘇州為緩解建設用地指標不足的局面，通過(guò)江蘇省土地指標流轉網(wǎng)絡(luò )平臺對建設用地增減掛鉤結余指標進(jìn)行競拍，如2017年9月30日蘇州所轄太倉市通過(guò)省土地指標流轉網(wǎng)絡(luò )平臺徐州與蘇州專(zhuān)場(chǎng)，成功競得650畝增減掛鉤結余指標，流轉價(jià)格為66.2萬(wàn)元/畝。因此對于城市管理者來(lái)說(shuō)，建設用地土地指標都是真金白銀購得，對于仍屬新興事物的城市管廊，特別是對于目前正在進(jìn)行管廊試點(diǎn)建設的城市來(lái)說(shuō)，其主要焦點(diǎn)仍在工程建設上，其地指標問(wèn)題尚未到達不得不解決的地步，因此管廊用地難的癥結所在，則一目了然。
四、建議
（一）成立管廊確權研究小組
建議成立管廊確權研究小組，在蘇州現有的法律框架下，探索取得用地及產(chǎn)權的切實(shí)可行的操作模式?？蓪W(xué)習國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于支持鐵路建設實(shí)施土地綜合開(kāi)發(fā)的意見(jiàn)》精神，并考察其他城市關(guān)于地鐵、隧道等其他地下空間用地的解決方案，結合蘇州實(shí)際情況，解決管廊確權問(wèn)題。
（二）健全城市地下空間土地儲備制度
根據物權法的立法精神，建設用地可分層管理。國土管理部門(mén)應在空間上強化土地儲備概念，既應保證地面二維土地儲備的供應規模，又應進(jìn)一步向下拓展，開(kāi)發(fā)地下空間的土地儲備規模，實(shí)現由“平面”向“空間”的土地儲備轉型。這一方面加強了政府對轄區土地的管控，一方面也可用更精細化、科學(xué)化的手段去規劃城市立體三維的發(fā)展，合理統籌安排空間，避免城市土地浪費，提高土地利用率。
（三）創(chuàng )新土地供應模式
根據《物權法》建設用地使用權分層設立的原則，或可單獨增加對城市地下空間用地指標的特殊供應，并建議前期建設用地按照先期規劃進(jìn)行預供地，待管廊建成后，按照實(shí)際測繪成果來(lái)確定最終供地面積指標。對已建成管廊，嚴格按照公平原則和時(shí)序原則，在不損害現有地面用益物權人合法權益的前提下，對建設用地供地指標進(jìn)行測繪。
（四）實(shí)現地下空間用地審批全覆蓋
目前蘇州管廊工程無(wú)需進(jìn)行用地審批流程，建議將管廊選址意見(jiàn)書(shū)、建設用地規劃許可證以及國有土地使用權證納入正常審批流程中，在審批的過(guò)程中，也是對地下構筑物數據全面采集的過(guò)程，這也符合建設智慧城市的理念。各部門(mén)若支持管廊辦證，則可全面保障管廊地下用地權益，將大大利于管廊建設長(cháng)期持續地健康發(fā)展。
（五）完善地下不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權登記程序
完善包括管廊在內的地下不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權登記手續，對地下構筑物進(jìn)行測繪和登記。且應充分考慮到地下構筑物的隱蔽性，在水平方測繪的基礎上，對其空間體積也要進(jìn)行測量，在登記時(shí)需注明空間的邊界范圍，并考慮設定統一固定的參考點(diǎn)作為整個(gè)城市或這一區域的相對基準點(diǎn)。
隨著(zhù)已建城區的不斷擴大，城市地下空間開(kāi)發(fā)利用面臨著(zhù)日趨復雜和綜合性的難題，對于建設者而言目前仍缺乏系統性、規范性的內容和程序要求，使得地下空間開(kāi)發(fā)利用在規劃建設、權屬登記等方面存在制度缺陷，為投資者帶來(lái)很多難題。目前蘇州是國家首批城市管廊試點(diǎn)城市之一，根據國家試點(diǎn)要求，試點(diǎn)管廊項目將于2017年底建成并投入運營(yíng)。在工程推進(jìn)過(guò)程中，蘇州市管廊公司面臨著(zhù)管廊建設用地批復難，建成管廊無(wú)法取得相應產(chǎn)權等困擾。2017年，在《蘇州市地下綜合管廊試點(diǎn)年度績(jì)效評價(jià)專(zhuān)家反饋意見(jiàn)》中提到“需探索地下空間用地使用權與管廊建設運營(yíng)有機結合的體制機制模式，為推進(jìn)地下綜合管廊產(chǎn)權登記、產(chǎn)權抵押等工作提供經(jīng)驗”，從這里可以看出，蘇州管廊目前所面臨的難題，其實(shí)也是國內專(zhuān)家學(xué)者希望得到解決的通病。沒(méi)有產(chǎn)權的地下管廊，對于投資企業(yè)來(lái)說(shuō)就如同無(wú)源之水，無(wú)本之木，這也將對地下市政基礎設施建設吸引社會(huì )資本造成巨大的障礙。因此為破解這些難題，對地下空間用地及產(chǎn)權相關(guān)的政策法規研究則顯得十分必要。
目前管廊建設涉及到地下空間用地、地下構筑物、管廊設施無(wú)法獲得產(chǎn)權確權登記等問(wèn)題，在其他地下工程實(shí)踐中的處理方式也不明晰。而對管廊確權的研究拆分開(kāi)來(lái)，即是對管廊用地與產(chǎn)權的研究，實(shí)質(zhì)上就是對于地下空間用地權和不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權的研究，因此本文以這兩處問(wèn)題的研究與剖析，對管廊確權問(wèn)題進(jìn)行探討。
一、涉及管廊的地下空間用地權確權問(wèn)題
（一）用地權屬性定義
建設用地使用權是指以建設為目的而使用國有或集體所有土地的權利?！段餀喾ā返?36條規定“建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立”，肯定了地下空間的建設用地使用權。
因此根據上述法律條文的敘述，我們可以得出由于地下綜合管廊屬于我國重點(diǎn)扶持項目，同時(shí)還是帶有強烈準公益色彩的城市基礎設施建設工程項目，根據我國《土地管理法》管廊的建設用地應由國家依法劃撥，且作為城市百年大計的管廊工程，其土地使用權也無(wú)期限限制。
（二）用地權登記問(wèn)題
于2011年實(shí)施的《城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理規定》和于同年出臺的《蘇州市地下（地上）空間建設用地使用權利用和登記暫行辦法》中都規定了地下空間建設用地使用權可進(jìn)行登記，蘇州的暫行辦法更結合了《物權法》的精神，提出地下空間建設用地使用權可按地下、地上分層單獨登記。
但在蘇州管廊建設的實(shí)踐中，城北路管廊、太湖新城管廊工程項目并未取得選址意見(jiàn)書(shū)、建設用地規劃許可證以及國有土地使用權證，而澄陽(yáng)路管廊項目正在辦理，目前已取得選址意見(jiàn)書(shū)?？v觀(guān)全國地下空間建設用地使用權的登記情況，蘇州并非是出現此類(lèi)問(wèn)題的個(gè)例，由此可見(jiàn)地方政府對法律條文規定的有著(zhù)各自不同理解，并對應著(zhù)不同的執行標準。
二、涉及管廊的產(chǎn)權確權問(wèn)題
（一）不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權問(wèn)題分析
我們認為以公司為載體進(jìn)行管廊投資建設的模式，將有效地調動(dòng)民間資產(chǎn)進(jìn)行市政基礎設施建設。因此，地下綜合管廊地下空間用地權及使用權，由其建設的管廊產(chǎn)權歸屬投資者所有，可參照其他一般項目單獨辦理產(chǎn)權，并允許其對該項目進(jìn)行抵押或租賃。但目前為止，尚未有一部完善的法律或法規能對地下空間的所有權進(jìn)行界定，并在除管廊外的其他事宜上引發(fā)了許多糾紛，如許多老百姓購買(mǎi)的地下車(chē)庫無(wú)法取得產(chǎn)權，某些地下商業(yè)街內產(chǎn)權的無(wú)法劃分等問(wèn)題。
在現實(shí)中，若不對地下工程產(chǎn)權進(jìn)行界定，則違背了《城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理規定（2011年修正本）》中“誰(shuí)投資、誰(shuí)所有、誰(shuí)受益、誰(shuí)維護”的原則。若開(kāi)發(fā)的地下工程得不到產(chǎn)權證明，這些未經(jīng)確權登記的產(chǎn)權不受法律保護，同時(shí)該資產(chǎn)也不能在市場(chǎng)上自由流轉、交易，也不能作為資產(chǎn)進(jìn)行抵押，這顯然不利于管廊投資建設企業(yè)自身的收益與發(fā)展。
由此我們可以看出，對于蘇州管廊產(chǎn)權的確定及登記問(wèn)題亟待解決。由于管廊工程往往跨度極長(cháng)，雖大部分線(xiàn)位在市政道路下，但仍會(huì )有部分線(xiàn)位涉及到其他宗地，如蘇州城北路管廊元和塘頂管段穿越上部規劃地塊，若我們能及時(shí)有效地對管廊產(chǎn)權進(jìn)行登記，在保護管廊所有人權益的同時(shí)，也能完全避免未來(lái)由于確權不明確而與其他地塊業(yè)主產(chǎn)生的各種糾紛，這也能極大地鼓勵社會(huì )資本進(jìn)入管廊建設領(lǐng)域，保障城市生命線(xiàn)建設進(jìn)入良性循環(huán)發(fā)展。
（二）管廊不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權登記問(wèn)題
眾所周知，不動(dòng)產(chǎn)物權的設立應當依照法律規定登記，自記載于不動(dòng)產(chǎn)登記薄時(shí)發(fā)生效力，因此科學(xué)合理的登記制度是管廊確權的重要前提?！冻鞘械叵驴臻g開(kāi)發(fā)利用管理規定》和《蘇州市地下（地上）空間建設用地使用權利用和登記暫行辦法》雖然對地下空間建設用地使用權以及用地規劃許可證的登記都有明確的說(shuō)明，但均未涉及不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權登記的相關(guān)內容。
《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》中明確的十種不動(dòng)產(chǎn)權利中，只籠統涉及到建設用地使用權，但對地下建設用地使用權并沒(méi)有單獨說(shuō)明?！恫粍?dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細則》第三十四條也只涉及用地使用權首次登記的處理辦法，而在第三十五條中只涉及到房屋所有權首次登記的處理辦法，細則并未對地下構筑物產(chǎn)權登記做詳細說(shuō)明。蘇州市于2017年6月實(shí)施的《蘇州市國土資源局關(guān)于進(jìn)一步規范不動(dòng)產(chǎn)登記有關(guān)問(wèn)題的通知》中只對住宅小區的地下車(chē)庫、地下儲藏室等不動(dòng)產(chǎn)登記做出規定，并未對其他單建的地下不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權登記做出具體說(shuō)明。由此可見(jiàn)由于前置條件的不成熟，關(guān)于地下單建構筑物的產(chǎn)權登記問(wèn)題目前在各層面法律法規上都是不完善的，這便為管廊產(chǎn)權登記帶來(lái)了巨大的障礙。
三、造成管廊確權難原因的推測與分析
對于管廊物權的確認，首先是用地權的確認，在此基礎上再進(jìn)行產(chǎn)權的確認，而通過(guò)前文的分析我們可以看到在造成管廊用地難以批復的種種原因中，《物權法》、《城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理規定（2011年修正本）》等法律法規中都體現出了最基本的指導性意見(jiàn)，而各城市地區并不積極響應的態(tài)度，讓我們不禁推測到其實(shí)還有更直接、更直白的因素制約著(zhù)城市管理者們不愿意為管廊這類(lèi)單建地下空間建設用地買(mǎi)單，那就是建設用地指標的供應不足。
根據江蘇省土地利用總體規劃，到2020年建設用地總規?？刂菩柙?06.15萬(wàn)公頃的范圍內，而基本農田面積必須需保證421.53萬(wàn)公頃不減少。江蘇省人多地少，隨著(zhù)開(kāi)放型經(jīng)濟的迅速發(fā)展，外來(lái)人口的不斷增加，為確保耕地面積不受侵犯，城市土地資源配置壓力巨大，建設用地供需矛盾凸顯。目前江蘇的國土開(kāi)發(fā)強度為20.99%，為全國第一，江蘇省用地形勢極為嚴峻。長(cháng)時(shí)間以來(lái)，蘇南的用地指標主要是從蘇北調取，僅以鹽城市為例，2001年以來(lái)鹽城市已向蘇南調劑約50萬(wàn)畝用地指標。
經(jīng)濟發(fā)達地區用地指標的不足已不是秘密，為緩解這一難題，全國各省目前采取的方式是建設用地增減掛鉤結余指標流轉交易。通過(guò)將農村閑置、零散的土地重新整合，建新拆舊，土地復墾等措施，將節約出來(lái)的少部分農村建設用地以指標調劑的方式按規劃調整到城鎮使用。據中國國土資源報消息報道，2016年2月至2017年6月底，全國已有13個(gè)省份開(kāi)展增減掛鉤節余指標流轉交易，流轉收益達334.53億元。
蘇州為緩解建設用地指標不足的局面，通過(guò)江蘇省土地指標流轉網(wǎng)絡(luò )平臺對建設用地增減掛鉤結余指標進(jìn)行競拍，如2017年9月30日蘇州所轄太倉市通過(guò)省土地指標流轉網(wǎng)絡(luò )平臺徐州與蘇州專(zhuān)場(chǎng)，成功競得650畝增減掛鉤結余指標，流轉價(jià)格為66.2萬(wàn)元/畝。因此對于城市管理者來(lái)說(shuō)，建設用地土地指標都是真金白銀購得，對于仍屬新興事物的城市管廊，特別是對于目前正在進(jìn)行管廊試點(diǎn)建設的城市來(lái)說(shuō)，其主要焦點(diǎn)仍在工程建設上，其地指標問(wèn)題尚未到達不得不解決的地步，因此管廊用地難的癥結所在，則一目了然。
四、建議
（一）成立管廊確權研究小組
建議成立管廊確權研究小組，在蘇州現有的法律框架下，探索取得用地及產(chǎn)權的切實(shí)可行的操作模式?？蓪W(xué)習國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于支持鐵路建設實(shí)施土地綜合開(kāi)發(fā)的意見(jiàn)》精神，并考察其他城市關(guān)于地鐵、隧道等其他地下空間用地的解決方案，結合蘇州實(shí)際情況，解決管廊確權問(wèn)題。
（二）健全城市地下空間土地儲備制度
根據物權法的立法精神，建設用地可分層管理。國土管理部門(mén)應在空間上強化土地儲備概念，既應保證地面二維土地儲備的供應規模，又應進(jìn)一步向下拓展，開(kāi)發(fā)地下空間的土地儲備規模，實(shí)現由“平面”向“空間”的土地儲備轉型。這一方面加強了政府對轄區土地的管控，一方面也可用更精細化、科學(xué)化的手段去規劃城市立體三維的發(fā)展，合理統籌安排空間，避免城市土地浪費，提高土地利用率。
（三）創(chuàng )新土地供應模式
根據《物權法》建設用地使用權分層設立的原則，或可單獨增加對城市地下空間用地指標的特殊供應，并建議前期建設用地按照先期規劃進(jìn)行預供地，待管廊建成后，按照實(shí)際測繪成果來(lái)確定最終供地面積指標。對已建成管廊，嚴格按照公平原則和時(shí)序原則，在不損害現有地面用益物權人合法權益的前提下，對建設用地供地指標進(jìn)行測繪。
（四）實(shí)現地下空間用地審批全覆蓋
目前蘇州管廊工程無(wú)需進(jìn)行用地審批流程，建議將管廊選址意見(jiàn)書(shū)、建設用地規劃許可證以及國有土地使用權證納入正常審批流程中，在審批的過(guò)程中，也是對地下構筑物數據全面采集的過(guò)程，這也符合建設智慧城市的理念。各部門(mén)若支持管廊辦證，則可全面保障管廊地下用地權益，將大大利于管廊建設長(cháng)期持續地健康發(fā)展。
（五）完善地下不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權登記程序
完善包括管廊在內的地下不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權登記手續，對地下構筑物進(jìn)行測繪和登記。且應充分考慮到地下構筑物的隱蔽性，在水平方測繪的基礎上，對其空間體積也要進(jìn)行測量，在登記時(shí)需注明空間的邊界范圍，并考慮設定統一固定的參考點(diǎn)作為整個(gè)城市或這一區域的相對基準點(diǎn)。